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09申论热点:我国当前环境保护的一些思考

2008-11-17 15:28  来源:       我要纠错 | 打印 | 收藏 | | |

  我国仍然处于社会主义初级阶段,这是我们研究中国环境保护战略和政策的立足点。强调社会主义初级阶段,并不是要对环境污染放任自流、不管不问,也不是要脱离实际、急于求成,而是把它作为推进生态文明建设的依据,一切从实际出发,客观总结历史经验教训,准确判断当前形势,采取切实可行的措施,促进人与自然的和谐发展。

  一、我国走过了一条“穿越环境高山”之路

  改革开放30年来,我国经济发展取得举世瞩目的成就,但也付出过大的资源环境代价:20世纪70年代出现局部污染,80年代城市河段和大气污染加重,90年代后呈扩大态势。伴随新的一轮高速增长,污染物排放总量居高不下,大大超出环境容量;环境质量整体在恶化,情景令人忧虑;污染事件不断出现,具有高发特征。一些新的或隐性问题逐步显现,外来物种入侵成为一个新的紧迫生态问题。我国平均大约两天就发生一起环境污染事件。2004年的沱江污染、2005年的松花江污染、2007年的太湖蓝藻暴发等,影响程度之大、范围之广前所未有。过去10年间,全国环境投诉信件由每年几万封猛增到60多万封,成为环境质量下降的佐证。近年来因环境引发的群体性事件以每年29%的速度递增。环境污染已成为影响社会和谐的一个重要因素。

  经常听到环保专家、国外归来人士,在做环境状态的国内外对比。其结论大致是:国外无论是自然风光还是人造景观都很好;而我们的环境一塌糊涂。这种说法并非没有道理,在某种程度上反映的也是事实。大多数人都知道这样一个事实,发达国家的环境好,是后天修复或改善的结果;在他们工业化过程中也经历了污染严重的阶段,20世纪60年代的“八大公害”、80年代的新“八大公害”就是例证。地球日就是为纪念1970年4月22日数千美国人上街游行要求保护环境设立的。用我们快速工业化阶段的环境状况与发达国家相比,愿望是好的,但存在不可比因素。

  从某种意义上说,我国重点城市和地区环境治理是在污染严重到一定程度后才开始的,并没有完全绕开“先污染后治理”的老路。作为一种对比,我们分析了不同时期世界银行专家、中科院、环科院和绿色GDP专家组的数据发现,我国因环境污染造成的经济损失相当于国内生产总值的3%~8%,与发达国家同期相比并不是最高的。发达国家在工业化阶段环境污染损失在10%以上,最高在15%以上。数据说明,我国走了一条“穿越环境高山”之路。穿越环境高山并不是说只有增长没有污染,而是说污染物排放强度与发达国家同期相比下降了。用“倒U形”理论表述就是,污染物排放强度峰值没有原先那么大了,但也不是一条直线,因为发展本身是一个多目标非线性的过程。说走了一条“穿越环境高山”之路,并不是说我国目前的环境污染还不够重;相反污染已经到了不可忽视的程度。出现“老板发财、群众受害、政府埋单”的现象,实际上也是对环境保护的制度设计和改善提出了要求。

  二、准确判断环境形势是制定环境战略和政策的基础

  我国现阶段面临的环境问题,既是经济高速增长的产物,也是经济发展不够的表现。我国走了一条跨越式的发展道路,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国也集中出现,环境污染呈现结构型、复合型、压缩型特点。如果说生态破坏与我国历史上农业过度开发有关,环境污染则是工业化的直接结果。发展与保护是一对矛盾,发展快了会污染环境,环境投入多了会影响发展,这就需要我们把握一个合适的“度”,需要我们取舍。

  对我国未来的环境形势判断,国内有两种截然不同的声音:有专家认为还没有到平衡点(如吴敬琏先生),也有人认为拐点已经出现。本人认为,从发展阶段、人均收入、技术水平、发展方式等方面分析,还得不到出现环境拐点的结论。到2020年,仍将是我国城市化和工业化的快速发展阶段,也是环境保护的攻坚阶段,我们应该做好打“持久战”的准备。世纪之交的太湖治理“零点行动”,说明我国的环境污染不是一个工程所能解决的。2007年太湖蓝藻的不期而至,也揭示了环境保护的长期性和艰巨性。虽然我国一些污染物(如SO2)排放可能出现阶段性峰值,但大多数污染物排放总量仍将增长,除非我国不再发展,但这并不是中央提出的“又好又快”和“第一要务”的本意。

  我国是一个发展中的大国,经济发展大量消耗资源排放废物有其必然性,因为没有资源消耗就不可能建设起基础设施。消耗资源就要产生和排放废物,因为现在的技术还不能使资源完全转化为有用的产品,即使将来也办不到。环境变化是一个缓慢的过程,这是自然规律,欲速则不达。当然,我国发展到初步小康这个阶段,不能再靠拼资源拼环境粗放发展了,必须走资源消耗少、环境污染轻的新型发展道路,必须是又好又快的发展。否则,生活富裕了,有房住、有车开了,却生活在肮脏的空气里,喝不到干净的水,吃不上安全的食品,就与发展本意背离了。从这个意义上说,树立科学的发展观和政绩观,实现全面协调可持续发展,应当也必须成为各级政府的第一要务。

  三、环境保护应放在我国发展的总体战略中加以统筹解决

  环境问题归根到底是发展问题,是发展的代价或成本。环境问题要用发展的办法而不是停止发展的办法来解决。我国环境保护的原则应当是,以最小的资源环境代价发展经济,以最小的社会经济成本保护环境,既不能过分追求经济高速增长污染环境,也不能过分强调环境优先限制发展,延缓现代化进程。

  环境保护的目标应当是,坚持以人为本的科学发展观,加快生态文明建设步伐,遏制环境整体恶化趋势,以免未来治理付出更大代价,使重点城市和地区的环境质量明显改善。正确处理近期利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系,实现人与自然和谐发展。我国幅员辽阔,发展水平、环境容量、对环境质量的可接受程度等存在较大差异,要求我们在制定环境政策和重点时因地制宜,有所为有所不为,考虑城乡之间、工农业之间的差异,尽量避免一刀切。

  不同区域环境保护的重点应有侧重。根据“十一五”规划纲要中的四类功能区定位,明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等功能区的开发许可,规范开发秩序。西部地区应避免东部早期“村村点火”式的发展,保护自然生态环境,退耕还林还草,控制荒漠化。在东南沿海地区,应继续抓好工业污染防治,严格执行环境法规和标准,狠抓各项环保措施的落实,率先走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

  重视城镇化过程中的环境保护。农村应推广使用无公害农药,减少农药在粮食上的残留;提高化肥的使用效率,防止水体富营养化;将扶贫脱困和生态建设有机地结合起来,发展秸秆气化等可再生能源,减轻环境压力。城市环境污染将是未来较长一段时间内必须解决的问题,重点要防治大气和河道污染,降低大气污染导致的哮喘病发病率,提高群众的健康水平;建设“零排放社区”、“生态工业园”,实现社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。

  促进产业生态化。把环境作为经济结构调整和增长方式转变的重要措施。严格执行各项产业政策、环保法规和标准,推动产业结构优化升级,加快发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业;淘汰高消耗、高排放、低效益的生产能力,严禁新上浪费资源、污染环境的项目,形成有利于资源节约和环境保护的产业结构。推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用,施行清洁生产,发展循环经济,从源头减少废物的产生和排放;大力发展环境服务业,运用相生相克的生物学原理,采用经济适用的湿地、氧化塘等方法处理污水,减轻经济发展的资源环境压力。

  四、更多地采用制度安排和经济手段治理环境污染

  发达国家对环境保护的认识是逐步深化的,污染问题总体上依靠制度设计来解决,有些污染物的治理取决于技术进步,并没有一个万能的模式。一些发达国家采取强制性的措施解决环境污染问题,实践证明在很多情况下收效甚微。目前,发达国家已经将环境保护作为经济社会发展的目标之一,从生产和设计的源头就重视提高资源效率,减少废物排放。大多数发展中国家仍然采取被动应对的“末端治理”,污染者则将环境保护看作是政府强制性的行政手段。1992年联合国环发大会后,世界各国纷纷采用经济手段保护环境,达到了预期效果。运用经济手段的核心是把环境保护的成本内在化,调整有关各方的利益关系,减少企业活动的外部不经济,通过转嫁污染治理成本获取额外利润。

  不能说我国不重视环境保护,不能说我国环保理念和制度比国外落后多少。从1972年参加联合国人类环境会议起,经过几代人的努力,我国已建立了一系列的环保法规、标准、政策、制度以及必要的执法队伍。从东部地区环境污染治理的实践看,不论规模要求所有企业都“三同时”,留有计划经济的痕迹,既不现实又不经济,应修改为“污染者付费”制度。在重视制度建设的同时,尤其要注重制度的执行。现行环境质量公告制度,不仅使公众有了环境知情权,也起到了很好的舆论监督作用,应长期坚持,并增加环境事件的信息披露。针对环境诉讼没人受理的现实,建立环境民事和行政公诉制度,使污染受害者得到补偿,使污染造成者受到惩罚。对于因决策失误、监管不力等原因造成重大环境污染事故的,应当追究责任。

  五、研究提出我国环境保护的“技术路线图”,而不能从国外照搬

  发达国家在处理环境与发展问题上积累了大量经验,值得借鉴。另一方面,从发达国家工业化时的环境公害,到亚洲各国的环境污染,说明解决快速发展阶段的环境污染问题并没有“技术路线图”。更主要的是,我国环境保护战略和“技术路线图”不能从国外照搬,因为工业化的内外部条件不同:我国人口众多而不是西方工业化时的不足1.5亿,我国的人均资源不足又不能从外部廉价获得,我国流域综合治理不需要众多国家的协调等。综合考虑产业结构、人口数量和就业、技术水平、发展与保护的平衡等因素,制定出我国的环境战略和政策才能事半功倍。

  当前,我们应重点解决那些迫切要解决的,带有全局性、方向性和基础性的环境问题,尤其要加强与人体健康有关的问题研究。如果不将人体健康和生态安全作为环境保护的主要目标,环境保护也就失去了必要和原有意义。开展水体、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治。帮助中小企业解决清洁生产和污染治理难题,而不仅仅是关闭他们增加就业压力。最近国家启动土壤污染调查、污染源调查等重大项目,说明我国需要与时俱进地做好环境保护的基础性工作,为总量控制等环境政策的实施奠定坚实基础。开展全球环境研究,减少二氧化硫和温室气体排放对我国经济社会发展的不利影响。鼓励以企业为主体、高等院校、科研院所参与的联合攻关,开展技术示范和成果推广,切实提高我国环境保护的科技含量。

  用产业化的办法治理环境。在环保设施的建设、运营和服务上,推进系统化、标准化、生态化、市场化、社会化等方面的工作。我国大型环保设备以进口为主,应在引进、消化、吸收的基础上,开发生产具有自主产权的大型设备和装备,加快国产化步伐。因地制宜,培育各具特色的环保产业。例如,东北地区机械装备制造能力强,应挖掘现有加工能力,生产大型环保机械、设备或装备。加强市场监管,打破地方保护,促进公平竞争,培育一批有竞争力的环保企业和企业集团。政府要为环保产业的发展创造必要的外部条件。由于治污企业的相对垄断地位,在批准、核定排污收费价格时,既要保证民间投资者能够还本付息并有所盈利,又不能加重排污企业的负担,排污收费价格不宜定得太高。因此,民间投资者的盈利就必须有政府的政策优惠,包括土地价格、税收和其他方面的优惠。在地方政府财政能力有限的情况下,可以拓宽渠道,如发行市政债券,引入民间资本等,把政策优惠转变为治污企业的盈利,并按实际需要提取折旧和大修理费用,提高污染治理设施的运营效率,为环保产业的可持续发展提供保证。

  六、积极动员全社会投身于两型社会和生态文明建设

  环境保护是经济学上典型的外部性问题,需要政府发挥作用,弥补“市场失灵”。环境保护国策确立以后,能否执行以及环境绩效怎样,干部是决定的因素。经验证明,没有领导特别是“一把手”的重视,再好的环保措施也难以落实。因此,应明确地方政府对环境负总责,将环保目标纳入经济社会发展规划和政绩考核指标,减少“以邻为壑”排放污水等行为的发生。虽然我国早将环境保护确定为基本国策,“一票否决”也纳入了对干部的考核,但以“速度论英雄”问题仍然存在,把发展片面理解为GDP的问题仍然存在。因此,应通过宣传教育,使决策者特别是“一把手”认识到环境的重要性,认识到保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。只有这样,才能切实扭转我国环境质量整体下降的局面。

  环境保护需要公众参与,需要全民行动。近年来的公民环境意识调查显示,超过半数的人希望有一个好的环境,但又不愿意为环境保护付出努力。相对于“物质”的日益丰富,环保意识则相当“贫乏”。因此,要充分运用各种媒体,广泛开展环境保护和可持续发展思想教育,发挥环境NGO作用,加强环境保护的能力建设。同时发挥公众对环境保护的监督作用,形成环境保护的长效机制。


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