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公务员退出:要稳定还是要弹性

2008-07-02 08:44【 】【我要纠错】   来源:

  “请神容易送神难”一直是国家公务员管理制度的一个怪现象。最近的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出,今后要建立公务员正常退出机制。虽然该“机制”现在还只是一个提法,更全面的实施细则还未出台,但它带来的公务员“能上能下、能进能出”的改革信号已很清晰。

  在公务员招考渐成“中国第一考”,招考比例连年创出新高,甚至今年最热门职位高达3592∶1的语境下,今后无能或问题公务员也要“正常退出”的提法带来另一番深意。长期以来,公务员退出机制之所以举步维艰,名存实亡,关键和症结不是没有相关规定和制度,而在于在“正常”情况下,没有理由也没有办法让公务员退出。据人事部统计,公务员辞职辞退制度自1996年实施至2003年的8年间,共有1.9374万名不合格公务员被辞退,年均不到2500人。按照全国近500万公务员计算,公务员年辞退率仅约0.05%.

  按照公务员法,中国党政机关实行的是“公务员保障制度”,公务员的生老病死基本上由国家包下来,公务员掌握着公共权力,支配着公共资源,“实惠”不少,这些正是竞争愈烈现实情形下人们追逐报考的主要动因。在天然优越的生存环境以及“官为贵”的传统意识下,等同于“铁饭碗”的公务员身份让大多数人不舍得丢弃——退出只限于非正常或迫不得已。不断进入却不能有效退出,导致公务员队伍日益膨胀,国家开支越发沉重,乃至机构改革长期以来无法跳出膨胀—精简—再膨胀的循环往复怪圈。

  伴随大部制改革的启动、国家公务员局的成立、公务员辞职辞退的相关法规的紧急起草,要使公务员退出真正成为一种正常的社会现象,又该从哪些方面着手?本刊约请相关学者从人事制度改革和反腐败两个角度进行解析。

  弹性考核公务员是世界难题

  新世纪周刊:公务员要能“正常退出”是个新提法吗?

  孙柏瑛:“能进能出”是公务员制度一直提倡的,本身人事管理系统就是一个能进能出的系统,国家公务员制度也不例外。人事制度管理的三个方面就是:如何把优秀人员吸引进来,如何很好地发展和提升,如何将做得不好的进行清退,所以从一开始的制度建构上就已经有这样的规定,并不是新提法。

  新世纪周刊:但这些年公务员队伍一直还是进的多出的少。

  孙柏瑛:是的,这些年进入制度执行的比较好,退出机制执行得不够好,因为人事权是分离的,比如说一个业务主管认为一个业务员的工作不好,但他并没有人事权限可以将这个人予以辞退。《国家公务员法》对于辞退的定义也比较模糊,一般情况下是除非出现很大的渎职犯罪等情形才会进行带有惩罚性质的辞退或开除。实际上,退出制度早就有,但由于权力的分割,一直没有很好地执行,此外,评价体系也存在很大的问题:到底什么样的公务员是不合格的一直也没有量化的标准。

  这两年政府致力于开展公务员的弹性工作方法研究,尝试扩大聘任制、合同制公务员的使用,因为现在的公务员体系是以一种身份保障为基础的,不仅中国这样,全世界的公务员都如此,一旦进入公务员系统,就意味着你的连续性、你有了个终身的身份保障,要改变这种情况就应从根本上设定比较有弹性的公务员出口机制,建立更加有效的类似合同制的管理方法,增强公务员之间的竞争。

  以往的机制还是比较保守的,政府部门还没有像企业那样引入竞争机制,它还是以稳定作为前提,造成人是进来了,但又没有强制的标准来约束和考核公务员的工作。除非是有重大渎职的,而大多数人是很难退出公务员机制的。

  如何考核公务员这也是一个世界性的难题,美国实行公务员制度150多年了,但按照正常的公务员退出机制,150年来1500万的公务员中也就只有700多人是被迫“退出”的,美国也在做相关的竞争性的改革。

  权利与义务应重新约定

  新世纪周刊:所谓“正常退出”应该有别于以往我们经常听到的“引咎辞职”,怎样理解这个“正常”?

  孙柏瑛:“正常退出”无外乎是这样几种情形:退休、离职、辞职、辞退。这次这个提法是放在反腐条例里的,按照反腐和人事制度之间的相关性,我想大概是要介定公务员工作作风等一些问题,例如包养情人该怎样处理等。国家公务员局应该会同中纪委出台相关政策细则。退出并不重要,但退出的事由很重要,谁去解释很重要。

  新世纪周刊:即便是制订了相关的细则,执行和监督的过程透明恐怕更重要。

  孙柏瑛:对,它应该是一堆连锁机制的建立,首先,应该明确确定腐败行为和哪些人事处罚具有相关性,处罚的事由、理由是什么?第二,明确人事处罚权归谁?第三,怎么退出,退出的程序是什么?否则怎么对公务员的权利进行保护,应该是一个权利与义务的重新约定,应该明确一个公务员的哪些行为是组织不能接受的,约定好了就应该执行,但如果出现了这些问题,就得按照法定事由进行制裁。监督的前提是退出条件的明晰,哪些行为要被约定、约定后由谁来监督、又由谁来执行这些都很重要。此外,一旦行政权力被赋予,还应该配备仲裁机构保证问题公务员的合法申诉,避免部分领导利用条例打击报复下属的情形。

  新世纪周刊:一些执行公务员制度多年的西方国家在这方面是怎么做的?

  孙柏瑛:在西方,它的管理机构、监督机构、维权机构是三位一体的。政体不同决定了公务员的属性不同,西方公务员制度的内涵是公务员必须是政治中立的,但基本的管理制度,比如希望能够新老交替、能够增强竞争意识,这些世界各国都是一样的,但政治价值观是不一样的,中国的公务员要忠诚地执行共产党的路线、方针、政策,而西方的公务员必须必须秉承政治和行政二分的原则。

  公务员人事改革一直在找平衡点

  新世纪周刊:一旦这种约束成立、量化考核开始执行,对于那种不作为但还占据着重要岗位的公务员来说日子可能就不好过了,“正常退出”制度大概应该针对的更是这类并没有大过但也没有成绩的多数人吧?

  孙柏瑛:是的,这类人更令人头疼。其实,公务员的绩效考核在世界上都是难题,它的弹性度很难量化,这个机制本身就是一个二元悖论,太弹性太保守都不行。

  新世纪周刊:要从哪些方面建构呢?

  孙柏瑛:应该从外在和内在两方面着手,从外来说应该是公务员责任体系的建立,“做什么,用什么方法做”,工作说明书里都应明确职责。第二就是评价体系,“怎样考核,干得是不是好”又该如何评估。我认为这些的基础是聘任制的推行,但中国公务员体制恰恰不是这样的,进来就意味着终身,这是最大的基础,因此重点要考虑的是要不要在公务员队伍里实行大面积的合同制。

  长期以来,政府认为公务员是不能实行合同制的,实行了就意味着可以相互炒鱿鱼,这就有可能打破政府工作的常规性和连续性。从世界范围来看,对于公务员要不要合同制现在也都没有很大的突破,因为政府工作是一个长期的政策性非常强的工作,这到底是一个观念的守旧还是一个真的客观事实,现在还都说不清楚。要想解决这些问题,我认为除非《公务员法》赋予业务主管非常明确的权限,同时同步建构公务员的权利维护机制。退出机制应该是一个整体性的人事制度建设,绝不是一个层面的事。

  新世纪周刊:我看到一些地方政府也在尝试类似改革,效果如何?

  孙柏瑛:多数这类改革的探索都无疾而终,难点很多,绩效指标难定就是其一,比如你很难用一个公务员一天接多少个电话来考核他的工作量,所以,这就显现了我们的很多人事管理过程中缺少客观标准的问题。

  新世纪周刊:是不是也可以理解为正因为公务员这种为政府工作的角色特殊性决定了它人事改革的艰难性?

  孙柏瑛:是的,非常艰难。它不像企业,政府的人事权是被分割开的,有党组织,有行政人事组织,同时,它的评估系统较难设定,再加上类似“政府到底愿不愿意让公务员走弹性机制的人事路子”这样的观念问题就使得公务员的人事制度改革这些年来一直很难开展。

  其实,说到工作的连续性,难道企业的工作没有连续性吗?关键还是政府的观念保守使得改革难以推进。走得太快政策就多变,走得太慢政策就保守。所以说,这么多年来公务员的人事改革一直在弹性与稳定中找平衡点。对于目前还只是提法的“正常退出”,我认为还不好判断它的效果。

  “正常退出”需要心理调试

  新世纪周刊:公务员也可以下岗了,您认为这个提法出台的动因是什么?是要解决目前公务员队伍中的哪些问题?

  胡星斗:我想大概是要解决两方面问题:一是廉洁问题,一是公务员机构臃肿问题。目前,中国的公务开支一直占GDP相当大的比例,这对于财政而言是一个巨大的消耗。造成这个现象的原因很多,其中一点就是长期以来我们的公务员“能进不能出”,吃财政饭的人越来越多,即便不在此处当官也要到彼处谋职。但在西方一些国家,公务员一旦被辞退或者他所在的党选举失败了就意味着他马上削职为民,不再享受任何作为官员的待遇。但在中国不是这样,人大政协甚至高校都成了一些官员养老的去处。所以,要建立公务员正常退出制度就是为了削减冗员,减少财政开支,也是为了公务员队伍的廉洁。

  “期权腐败”防碍执行

  新世纪周刊:怎样从反腐败的角度理解这个有别于“引咎辞职”的“正常退出”?

  胡星斗:目前的提法还没有明确和细化这个概念,我想要真正施行起来也是非常困难的,也要经过很长时间的摸索逐渐建立相应的体制。因为中国目前的体制和发达国家相比是不同的,发达国家的公务员分政务官和事务官两种,这两种公务员的退出机制也是不一样的,在多党的政治基础上做决策的政务官随着选举而人事更迭,事务官并不因此来改变。中国是一党制,更加造成了公务员的终身性。我理解的正常退出应该是,在量化考核下依据一个官员取得了多少政绩,达到了哪些硬性指标后正常升迁,反之就应该正常退出,这也可以成为一种对公务员的激励机制。正常退出要看年限要业绩。总之,公务员队伍就应该“有进有出,有上有下”才算正常。

  新世纪周刊:这个提法是不是意味着要将公务员的退出变成制度化、常规化,变成常态现象?

  胡星斗:对,应该是这样,以此完善公务员任用的体制。因为按照公务员工作的发展趋势,未来肯定是责任和风险都将越来越大,对公务员的问责肯定也会越来越多,公务员的压力也会增大,会使不少公务员感到如果是一个庸才将会很难混下去的。

  现在比较流行的一种公务员腐败就是“期权腐败”,一个公务员在位时,为对方办事,但因碍于官位为了避嫌,对方不马上回报他,等该公务员退休或下海以后选择某个时机再给他回报,这种“期权腐败”一直很严重。

  新世纪周刊:说到有些公务员未满年限自愿退出,我也看到有些地方在试行一些相应的补偿机制,以此来激励一些不作为公务员的主动辞职,有人认为这样有碍社会公平,您怎么看?

  胡星斗:我认为作出一些补偿也是权宜之计,因为我们不能期望有绝对的公平,表面上看如果退出就给一定补偿是不公平的,这等于是赎买官员手中的权力,这可能也是一个不得已的办法,因为在中国如果想让一个官员没有任何补偿地退出是很难办到的,但如果用这种方法使得原有的职位换作更合适的人来做事情,那么付出一些代价也是值得的,很多事情也不能想象得很理想,还需要一些现实措施,当然这个补偿不应该太过分。

  监督监管应抓关键

  新世纪周刊:说到利益,您认为削减冗员的难点是什么?

  胡星斗:这恐怕是世界上最难做的一项工作之一,因为它会触及很多人的利益。所以要想让公务员“正常退出”可能就会出现一些冲突,因为对于一些到了一定年限没有升上去的公务员来说,想让他“正常退出”是要谈判的,除非你给他很好的待遇,所以要设定“正常退出”的前提条件。现实情况下,很多单位还是“民主”的,一些领导也不敢轻举妄动不敢做独裁的决策,还是会听取意见,如果下面激烈反对,这个领导也是不敢轻易动一个人的,当然,相对于弱势的公务员更不敢对上级“弹劾”。所以,我认为最大的障碍就是既得利益一旦被触动问题就会变复杂,怎样处理这个问题是需要国家动脑筋的。要变“不正常”为“正常”,变“不习惯”为“习惯”需要时间,需要心理适应。

  新世纪周刊:要想让公务员正常的退出,斩断官场内复杂的裙带关系网恐怕也是一个很难办的现实问题。

  胡星斗:是的,因为中国社会恰恰是一个人情社会,是一个金字塔结构的官僚制度,上级控制着下级,一层压着一层,所以,同样一个问题中国办起来可能要比西方难得多。中国不象西方分政务官和事务官,一条线下一个公务员,一旦得罪了上级恐怕日子就不那么好过了。

  新世纪周刊:所以看上去在这种现实形态下要想真正监管透明公开,难度很大。

  胡星斗:对。

  新世纪周刊:此次这个提法是放置于反腐条例里的,怎么看这两者关系?

  胡星斗:这个思路是非常对的,但关键还看怎样执行和可操作性。此外,我认为应该重视两方面的监督,一方面是外部监督,加强新闻监督、公民监督,我们不能只强调政府机关内部的监督,还是要依靠外部监督,放宽新闻对官员日常言行的报道,允许利用新闻对于公务员、官员的日常跟踪报道,鼓励各种方式的举报,同时要注意保护举报人的人身安全,这方面应该更加细化和有建设性。另一方面是加强内部监督,从内部做到“二财”(财产、财政)申报的公开透明,如果能从内部、外部做到这四方面工作,我想公务员的腐败会大大减少。

  《新世纪》周刊

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