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公务员铁饭碗机制变革在即 聘任制时代尚未到来

2008-07-02 09:01【 】【我要纠错】   来源:

  建立公务员正常退出机制就是建立公务员吐故纳新机制,保证公务员队伍高度专业化。

  从反腐的角度看,建立公务员正常退出机制的重点和难点还是县处级以上的领导干部怎样正常退出。

  近日,中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012年工作规划》(以下简称《工作规划》)。

  在这份1.2万字的《工作规划》中,有11个字格外引人注目——建立公务员正常退出机制。

  对于这11个字,《工作规划》中没有任何阐释,仅仅是这11个字而已。这给公众带来了疑问:公务员正常退出机制如何建立?但公众却从这个简单的句子中看到,公务员的终身制或将被打破,中国的干部人事制度将面临一场变革。有学者认为,退出机制的建立将在一定程度上标志着公务员“铁饭碗”的机制逐渐被打破。

  事实上,2005年颁布的《公务员法》中,对公务员正常退出机制已有所涉及。“但只是原则性的规定,没有很明确的规定。”北京大学法学院教授姜明安告诉《民主与法制时报》记者。

  而这些不明确的规定也正是制定《公务员法》过程中的争议所在。《公务员法》起草小组成员之一、国家行政学院教授宋世明一一列举:“主要有三大点。第一,是否设置职位聘任制;第二,自愿退休的问题;第三,公务员辞职是否规定最低服务年限。”而这3点也是宋世明认为在建立公务员正常退出机制中的关键所在。

  退出机制的根本

  清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明认为,公务员的正常退出机制,应该是基于公务员制度整体的转型。公务员的正常退出,包括“因犯罪被开除公职,被问责,退休以及改革开放中阶段性的干部分流、个人辞职下海等”。但“这些不是将来公务员正常退出的主要部分”,大量的退出则是在人才市场的竞争中,优胜劣汰,这应当成为主导的制度模式。“正常退出应成为经常性的措施,是常态化的,应该是干部选拔任用竞争性的体制。”

  任建明表示,公务员的用人机制,应当是公开竞争的,或者是市场型的机制。“将来越来越多的应该是雇员制、聘任制,进入退出就很正常了。”而对于有腐败行为能不能及时发现,有了失误,能不能问责,任建明说,其中涉及到“执行的问题”,更重要的则是基于整个干部体制的根本性的改革、基于全新模式的优胜劣汰、干部选拔任用制度的变革。

  在宋世明看来,建立公务员正常退出机制就是建立公务员吐故纳新机制,保证公务员队伍高度专业化。

  “进去容易出来难”“能进不能出,能上不能下”“易进难出,难进更难出”这些都是对公务员退出机制不畅通的描述。宋世明表示,职业终身制是公务员的基本任用制度,是公务员制度固有的弊端之一。公务员队伍的吐故纳新机制不畅,是世界各国公务员制度的共性,也是世界各国公务员管理所面临的共同问题。

  自20世纪90年代以来,西方发达国家就开始寻找解决公务员制度固有弊端的出路。那时,世界各国基本走向是开始探索职位聘任制,对职业终身制进行扬弃。“从主要发达国家的发展趋势来看,职位聘任制的比例越来越大,通过这种方式,建立公务员的正常退出机制。原来终身制,现在是合同聘任制,到了任期就走了。”宋世明说,新西兰、澳大利亚已经基本上抛弃了终身制,建立了聘任制。

  “过去西方国家是通过职业化保证专业化,现在是通过灵活的方式实现专业化。他们过去和现在的共同点是都强调,公务员是专业化的队伍,不是什么人都可以干的,但实现的方式不一样。灵活性的制度安排就是聘任制,这是发达国家建立公务员退出机制的基本方式,是非常可靠并且行之有效的。”

  “沙漠里的小雨”

  对西方国家而言行之有效的聘任制,在中国纳入国家法律中却经历了一场激烈的讨论。最终,职位聘任制被写入《公务员法》,其第十六章均为职位聘任的相关内容,其中规定:“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”

  宋世明解释:“中国的公务员制度,一种是职位常任制,一种是职位聘任制。职位聘任制,仅仅起辅助作用。”对于西方国家抛弃职位常任制,系统地采取职位聘任制的做法,宋世明认为,在中国,“这个时代还没有到来”。

  实际上,我国部分地方已经开始公务员聘任制的试验。

  今年3月,《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》公布,规定行政机关聘任制公务员聘任合同期限为1-5年,由用人机关根据工作任务和工作目标确定。该办法规定,聘任制公务员职位分为专业类职位和辅助类职位。

  今年1月,上海浦东新区被国家人事部批准试点探索建立聘任制公务员制度。之后,浦东新区首次公布6个聘任职位,向社会进行公开招聘。据了解,此次招聘公开面向海内外各类人才,有159人参加报名,6个职位中5个有满意人选。目前,浦东新区首批聘任制公务员与用人单位正式签约,聘期为1至3年。

  有学者认为,深圳、浦东的“试水”,能否给公务员制度改革带来新转机,还是要在突破现有机制和体制上下功夫,关键是有一套完整的制度体系,畅通公务员的退出渠道。否则,这些“试水”也就是一场公务员改革秀,只能停留在“试”的阶段。不少地区对公务员制度的改革和探索,大多是“雷声大,雨点小”,究其根本,还是没有真正意义上消除公务员终身制。

  宋世明对职位聘任的实施并不满意:“简单地说,到目前为止,《公务员法》第十六章职位聘任就没有实施。公务员法已经出来了,出来了就不要让它作为摆设,就让它实施。但有的事情很难,有的部门不愿实施。”

  对于个别地方的试行,他认为:“就像庞大的沙漠里,下了那么几滴零星小雨,一会儿就没有了。”

  提前退休的尴尬

  从1993年实施《公务员暂行条例》以来,我国的公务员制度发展至今已有15个年头,而美国的公务员制度则发端于1883年。

  “我们比人家晚了110年,我国的基本用人制度是以常任制为主导,聘任制为补充,这是根据法律确立的基本制度设计。”宋世明认为,从这个角度来说,建立公务员正常退出机制除了大胆地探索职位聘任以外,就是在常任制作为基本任用制度的前提下,把现行制度贯彻到底。

  宋世明所说的现行的制度,则是指《公务员法》中所规定的辞职辞退、退休制度。

  任建明认为,建立公务员正常退出机制,除了竞争机制也应该有保障机制。“退出了应该有所保障,现在对公务员的保障,没有纳入社会保障体系之内,如果下海辞职,他连保障都没有了,离职以后的风险很大。”他建议,公务员也应该纳入社会保障,使他们没有后顾之忧,不会影响去其他地方任职。

  “现在有一部分公务员未到法定退休年龄,想提前退休,但这样就没有退休后应有的各种待遇。不到法定退休年龄,退休金是没有的,这不等于是白干了吗?”宋世明认为,在《公务员法》的实施过程中,为了建立正常的退休机制,这一部分制度设计,还可以再完善。

  关于提前退休,《公务员法》第八十八条规定,公务员符合下列条件之一的,本人自愿提出申请,经任免机关批准,可以提前退休:(一)工作年限满三十年的;(二)据国家规定的退休年龄不足五年,且工作年限满二十年的;(三)符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

  “我今年50岁,第一,我工作年限不满30年,第二,距国家规定的退休年龄不足5年不符合,国家规定60岁退休,我还差10年。我就这个情况,退休不了,我也不想干了,我也离不开。”宋世明举例说,这其实荒废了自我、荒废了事业,也辜负了这个职位。

  实际上,公务员法第八十八条的产生也同样经历了一番激烈的讨论。宋世明回忆,从考虑公务员权利的角度来看,自愿退休应当灵活设置,放宽设置。但争议的另一方认为:“这样公务员的权利太大了,年轻公务员到了国家机关,把房子弄到手,户口落下来,因工资很低就走了。”从公务员义务的角度来看,要退休还是要到国家法定的退休年龄。双方争到最后,就产生了相对折中的第八十八条。“但这个还是比较偏向于从义务的角度考虑,从加强管理的角度考虑的。”

  然而,法定的退休年龄究竟是多少,在《公务员法》中并不明确。

  我国现行的退休标准仍然按照1987年的两个文件——《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。干部是男60岁、女55岁,工人是男60岁、女50岁。

  然而,就在男女是否同龄退休的问题上,一直争论不止,最终无果,因此《公务员法》采取了回避的方式,对这一点“模糊化处理了”——《公务员法》规定:“公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的,应当退休。”

  曾经参与过《公务员法》草案讨论的姜明安表示,对这个问题的讨论相当激烈,男女是否同龄退休,都没有法制化。他认为,对退休年龄至少不应该“一刀切”,“应该用法律法规把退休的年龄和条件,明确作出规定,使之规范化”。

  任建明表示,废除公务员的终身制,要从退休制开始改革,要是都到退休年龄才能退出,那就没法新陈代谢,就会缺乏竞争。

  辞职辞退的漏洞

  “辞职辞退,也是关系到公务员正常退出机制的实施。”宋世明说,这一点在《公务员法》草案形成时也产生了争议。

  《公务员法》规定,未满国家规定的最低服务年限的,不得辞去公职。“这也是采取了模糊处理。未满最低服务年限的到底是多少年,这就需要具体化。”宋世明说。

  姜明安认为,《公务员法》对辞职辞退的规定是比较规范了,但是否合理又是另外一个问题。

  《公务员法》规定:领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。

  “除非是犯罪或被追究刑事责任的,现在大部分引咎辞职的干部仍留在公务员队伍里,还保留公务员身份。”姜明安表示,“还有一些,上半年被这里辞掉了,下半年又在那里上班了,这中间应该有个时间规定。还有的非但不是引咎辞职,还升了官。”姜明安说,比如发生事故,“应当根据这个事故死多少人,对国家财产造成多大损失,对社会产生多大影响,有个规范化的操作机制。”

  对于建立公务员正常退出机制的重点和难点,姜明安认为:“如果从反腐的角度看,重点难点还是县处级以上的领导干部怎样正常退出。”

  宋世明主张在法律的框架之内找切入点,建立公务员正常退出机制。他认为:“第一是在公务员辞职的最低服务年限上,应当适当考虑利于建立公务员正常退出机制这一要素。第二是在公务员自愿退休制度上进一步完善,没到法定退休年限,可以让他走,给他适当的利益补偿,空出职位来,否则人才资源难以有效配置。第三,职位聘任制是个好的制度设计,但不能当花瓶,要以积极的心态实施公务员法中规定的职位聘任制。”

  而这3点也正是《公务员法》立法过程的主要争议所在。“从侧重公务员保护的角度是一种设计,从机关的权益角度又构成了另一种设计。这就构成了争议,凡是争议的地方基本上都采取了模糊处理的方式。”宋世明表示,这就期待公务员法配套法规的进一步明确,“在提升现有法律法规执行力的基本前提之下,把比较模糊比较原则的规则明确化,推动公务员正常退出机制的建立。”

 民主与法制时报·李梦娟

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