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2010年公务员录用考试申论模拟试卷(九)相关素材

2010-04-26 14:17  来源:       我要纠错 | 打印 | 收藏 | | |

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我国户籍制度改革的变迁

  户籍法律制度是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定住址等公民人口基本信息的法律制度,通常只具有管理、统计等服务性的社会职能。历代的执政者为了准确掌握人民的基本情况,以便于制订正确的统治政策,都非常注重搜集户籍资料,如汉代的萧何、宋代的王安石、明代的张居正等。

  户籍制度并不必然带有强制的色彩,多数时期,老百姓的迁徙一般不会受到制度的阻拦。当然,中国也有过限制自由迁徙和强制迁徙的历史。如明太祖朱元璋被称为中国历朝最想把农民束缚在土地上的皇帝。而明朝末年的战乱导致四川人口锐减之后,清朝初年朝廷曾采用武力手段进行“两湖填四川”,将两省的人口强行迁入四川。

  但是在新中国成立后,中国社会先后出现了一系列的强制措施,构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制。户籍制度作为这个全面控制的一个组成部分,逐渐发生了根本性的转变,和其他的强制措施互相支撑、互为因果。国家利用户籍制度规定了每个公民“应当”居住生活的地区,强制取消了公民的迁徙自由,将公民的迁徙置于国家的严密掌控之下。

  中国户籍管理制度的变化大致可分为1958年以前的自由迁徙期、1958~1978年的严格控制期、1978年以后的半开放期三个阶段。

  建国初期至1958年以前,中国没有严格的户籍管理制度,人们可以自由迁徙,公民在城市间、城乡间的迁徙基本上没有什么行政限制。

  1950年8月,公安部制订了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》。与国民政府时期的《户籍法》相比,这个管理办法的突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。这个《办法》在全社会范围内建立起了严密的治安防范体系。制定《办法》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息,需要借助户籍对城市的人口现状进行了解。

  在农村,随着土地改革的进行,户籍制度也同步建立起来。1954年,内政部、公安部和国家统计局联合通告,普遍建立起农村户口登记制度。农村户籍制度的重要特点是进行了阶级划分,区分了所谓地主、富农、中农、贫农和雇农。

  1955年8月,国务院在颁布《农村粮食统购统销暂行办法》的同时,还颁布了《市镇粮食定量供应暂行办法》,建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度。此后,国务院及公安部又陆续制定了一系列的政策和规定,将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩,进一步明确了以供应市、镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口的二元户口管理体制。

  1958年1月9日,新中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》,以后又颁布了一系列配套措施,确立一套较完整的户籍管理制度,它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制,对农村迁往城市、农业人口转为非农业人口、小城市迁往大城市都严加控制,在城市与农村构筑了一道高墙,城乡分离的二元户籍制度正式确立,强制性成为户籍制度最根本的特点。

  这种户籍制度是国家在消费品严重短缺的情况下,所实行的与计划经济体制紧密相关的政策制度,是为了稳固新生的共和国政权,为了更高效地集中全社会的资源,提高全国人民组织化程度的户籍制度。

  自1978年实行改革开放政策以来,国家的户籍制度逐年有所松动。1984年,中共中央发布了一号文件,允许务工、经商、办企业的农民自带口粮在城镇落户。1992年国务院发布政策,从1993年元旦起全国停止粮票流通,全国开放粮油市场。1994年国家又出台了取消户口按照-g品粮为标准划分农业尸口和非农业户口的“二元经济结构”,而以居住地和职业划分农业和非农业人口,以常住户口、暂住户口,寄住尸口三种管理形式为基础的登记制度,并逐步实现证件化管理的总体思路。与此同时,一些大中城市也相应出台配套改革措施,如上海、深圳分别采取蓝印户口制度吸引人才与资产。1998年8月,国务院发出了《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的通知》。该通知规定:①实行婴儿落户随户随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人,可逐步解决其在城市落户的问题,学龄前儿童应当优先解决。⑦放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民,应当根据自愿原则准予在该城市落户。③男性超过60周岁、女性超过55周岁、身边无子女、需到城市投靠子女的公民,可以在其子女所在城市落户。④在城市投资兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住所,合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户。

  最近几年,相当一部分省市已经开始了取消农业、非农业户口界限,探索建立城乡统一户口登记管理制度,逐步放宽大中城市户口迁移限制等户籍制度改革的探索,但并没有发生根本性的改变,总体上仍然遵循1958年制定的《户口登记条例》,公民的迁徙自由仍无彻底的改观。特别是北京、广州、深圳等一些城市,仍然实行严格的户口管制。但有部分城市也在逐步地探索户籍新政,引起社会关注。

  上海现有常住人口约1900万,其中约600多万人没有上海户籍。改革开放30年来,上海先后在1994年、2002年、2004年三次调整户口迁移政策。2009年2月,被称为“上海第四次户籍制度改革”的上海户籍新政出台,广受关注。

  “新政”规定,持上海市居住证满七年,参加上海市城镇社会保险满七年,依法纳税,有中级以上专业技术职务,或技师以上职业资格,无违法记录者,可申办上海市常住户口。

  办法还规定,在上海市做出过重大贡献,并获得相应奖励,或者在上海被评为高级专业技术职务,或高级技师专业,工种与所聘岗位相符的,可不受时间及参保年限限制。政策试行期为三年。

  从户籍改革的历次探索来看,1994年上海开始规定买商品房可以办理蓝印户口,2002年推出居住证制度,当时文件承诺,办理“居住证”到一定时间符合条件的可以转本市户籍。到2008年,第一批办理居住证的已有6年,积累的期望开始转化为各种压力。比如,不少上海企业因不能解决进沪指标,影响了人才引进。在“两会”期间或者上海市领导到基层调研时,经常会有类似的提案或意见。正是在这样的背景下,2008年上海市着手研究“居住证”转“户籍”的政策,实际上,有关部门已曾多次进行类似调研。

  上海的经济发展水平比较高,社会保障和其他的公共服务优于其他地区,所以希望入沪的人很多,这次只是规定是在上海就业和创业的这部分人。此外,上海还有为数不少的外来媳妇、历史上响应政府号召支内支边人员及他们的子女。如果户籍完全放开,上海需要解决“低保”和“经济适用房”或“廉租屋”的家庭将大量增加,“城镇居民医疗保险”的压力也将剧增,这里地方政府不得不考虑地方财政的承受能力。

  (当然,对于其他人,上海以往也有相关的政策,并有严格的指标控制,在这次户籍新政尚未涉及。)户籍新政是户籍制度改革的一种形式,而最关键的问题,是要回归到户籍管理的本意。户籍管理本来有两个作用,一个是人口登记;二是人口管制,避免城市因人口承载压力过大影响发展。然而,现实地看,城乡二元结构使得户籍含金量非常高,户籍开始从本意转化为城市的福利制度安排的基础和城市社会保障的前提条件。户籍制度改革涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配,如果在相关配套措施没有落实之前匆忙改革,“户改”就极有可能成为一纸有名无实的空文(部分省市已有这方面的经验教训)。

  华东师范大学人口研究所副教授王大彝说,户籍彻底放开有一个前提,即社会保障基本统一,教育、医疗等公共服务全国大致均等。但由于当前中国城乡差别太大,我们的财政、医疗、教育等资源各地差别较大,而社会保险、社会福利、社会救助等均是由地方财政兜底解决,而各地都是以户籍为对象。放宽户口进入,对于社会保障水平较高的地区财政压力必然会凸显。所以,上海市目前就取消居住证制度一方面会增加户籍的压力,另一方面也不利于人口的管理。

  因此,改革方向是逐步减少附加在“户籍”上的各种福利,至少不应增加新的以户籍为前提的各种政策;同时,增加居住证人员享受市民的待遇,逐步缩小两者的差异,由于户籍改革不是一蹴而就,所以两证并存是必要的。户籍制度改革并不仅仅是就现有户籍管理制度做出的单方面调整,而是包含整个社会政策的根本性变革,其核心是打破城乡分割的社会政策和社会保障与服务体系。如果只是简单地改变户口性质本身,而不打破它所维持的就业、住房、教育、社会保障等“福利待遇链”,户籍改革就只能是形式意义大于实际意义。切实解决因户籍而产生的各种不公平问题,就应直接改革需要户口迁移制度保护的计划经济遗留下来的各种福利制度本身。把隐藏在户口之后的劳动、人事、教育、医疗与社会保障等诸多社会福利与户口脱钩。上海户籍新政之所以引起多方普遍关注,在于更深层次的问题。


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