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浅探如何完善政府采购机制

2010-06-24 09:40 【 】【我要纠错

  政府采购亦称公共采购,通常是指一国的政府部门或机构以及其他为政府监控的企事业单位,为实现其统治职能和公共利益,而使用公共资金采购货物、工程和服务的行为。政府采购制度作为财政支出管理的一项重要制度,在很多国家具有相当长的历史,尤其是在市场经济发达的西方国家,不仅历史久远,而且采购范围也极其广泛,除了一些费用性支出外,其余的所有实物性支出均以政府采购的方式进行。由于政府采购改正变过去的分散采购为集中采购,它所达到的规模效益,节约了财政资金,降低了交易费用,提高了资金利用率。而且,政府采购遵循公开、公正、公平原则,使得政府采购在财政的直接监督下进行,减少了采购过程中的寻租行为,促进了廉政建设。在我国,政府采购制度已有十几年的历程,尽管成效显著,可问题与矛盾依然存在,在全球金融危机的大背景下,如何完善政府采购机制,已成为一个亟待思考的现实问题。

  一、完善政府采购机制,推进政府采购制度改革意义重大

  1、政府采购制度是国家重要宏观经济调控手段之一。政府采购强调的是公共利益,突出服务于社会和大众的政策功能,与服务型政府建设相一致。政府采购制度最早起源于英国,近20年来,欧美等发达国家或地区出现了以强化公共服务为导向的公共改革浪潮,政府采购以其购买行为和购买资金的公共性,购买过程的高度组织性,对市场秩序建设的导向性及交易的巨大规模性,成为这些发达国家或地区加强政府对经济调控的重要手段。政府采购的范围延伸到了包括公共交通、公共医疗、公共教育等在内的所有公共部门,只要涉及国家利益和社会公共利益的项目,都必须实行政府采购。我国《“十一五”规划纲要》把政府采购作为宏观经济调控手段与财税、金融手段并列提出,表明我国政府采购制度已从单纯的财政支出管理手段上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具,具备实质意义上的公共采购性质。同时,政府采购模式有助于实现宏观调控,满足扩大内需的要求。据估计,我国行政事业单位一年的商品及劳务支出约为 7000亿元人民币。政府作为国内市场的最大客户,可以凭籍手中的采购权来调控我国当前的一些重要的社会经济目标。如增加社会就业,支持民族企业或残疾人事业,扶持中小企业和贫困地区,救助灾区,保护特种行业,提高企业质量及技术水平,使政府采购成为调控社会、经济的强有力手段。

  2、政府采购制度能堵塞财政漏洞,节约公共资金,制止浪费,缓解各地财政困难。当前,我国从中央到地方,各级各地财政都相当困难,是名符其实的吃饭财政,财政赤字较严重。政府采购模式能确保政府消费的主要部分是集中采购的,从而节约这一部分消费至少10%以上的资金。近些年各地政府集中采购的资金节约率实际上远远高出10% ,有些项目甚至达到30-40%。

  3、政府采购制度有助于防止和消除腐败现象,维护清正廉洁的政府形象。众所周知,多年来我国传统的分散采购做法由于缺乏竞争性、公开性、透明性,缺乏行之有效的监督机制,加之采购范围较广,金额巨大,因此在采购环节尤其是大宗商品的采购和建筑工程采购中存在大量的吃回扣、捞好处、索贿受贿、贪污等腐败现象。政府集中采购模式将把政府消费的主要部分按国际通行的采购方式及原则进行,对少部分分散采购也将实施严密监控,从而使政府采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作,形成财政、审计、监察、供应商及广大群众全方位监督,有效地抑制以权谋私、暗箱操作等腐败现象。

  4、政府采购制度有助于正确处理政企关系,实现我国政府采购与市场接轨。多年来,政企不分、政企难分一直困扰着我国的行政管理体制改革。而如何处理好政企关系就成了我国改革所要解决的重点、难点问题之一。我国30年的改革开放虽在政企改革方面跨出重要一步,但始终找不到政企之间的最佳结合点。实行政府采购制度,使政府通过集中招标采购,在采购市场与企业建立规范的经济关系,政府不再是通过拨款、贷款以及行政指令来干预、支持企业 ,而是通过采购单来支持、影响企业,实现政府采购与市场机制的接轨。在没有正式加入《WTO政府采购协定》之前,倡导国货优先的政府采购政策在相当程度上可以提振本国企业的实力与后续发展力量。

  二、政府采购机构设置有待规范

  通览当前我国各级各地的政府采购机构的职责设定,主要有以下几个方面:负责组织实施本级使用财政性资金与在集中采购目录以内通用项目的政府采购活动;组织政府采购项目的招标活动;组织签订采购合同并督促履行;制订集中采购内部操作规程;管理采购活动记录、招投标文件等资料档案,按要求提供政府采购报表、数据统计、分析资料等信息。

  虽然各地的政府采购机构职责情况相似,可却存在政出多门的问题,隶属关系、单位性质都大相径庭。以省级政府采购机制设置为例,到目前为止,除了河南、贵州未设省级以上的政府集中采购中心以外,全国31个省、自治区、直辖市一共有29个省级集中采购机构,这些机构都履行着完全相同的职责,但隶属关系却五花八门。中共中央直属机关采购中心、中央国家机关政府采购中心、湖南省政府采购中心、山东省省级机关政府采购中心等10家属于同级机关事务管理局管辖;天津市政府采购中心、甘肃省政府采购中心等9家采购中心在“管采分离”的改革施行多年后,仍然归口于同级财政部门管理;山西省省级政府采购中心、辽宁省政府采购中心等3家被省政府直接管理;海南省政府采购中心设在省商务厅下面;湖北省政府采购中心、内蒙古自治区政府采购中心建在省政府办公厅下;北京市政府采购中心则是挂靠在北京市国资委下的机构;广东省政府采购中心、广西壮族自治区政府采购中心属于省机械设备成套局管理;上海政府采购中心则自成一派,不受任何约束。

  不但机构隶属关系各有不同,单位性质与级别也各有千秋。大部分省政府采购中心是国家机关或全额拨款事业单位。宁夏、广东、广西3省区是差额拨款事业单位,天津、海南、安徽则属于自收自支的事业单位。至于机构的级别,各省采购中心也不一样。中央两大采购中心与山西、湖北、吉林等9家采购中心是厅级机构,其他省采购中心全为处级机构。

  针对各地的政府采购机构“管采分离”不彻底,多头主管,人员编制紧张,经费预算无统一标准可参照等诸多问题,笔者作为机构编制部门工作人员,建议:

  从中央到省市自上而下统一设置负责政府采购的管理机构,并明确同级审计机构对相应的政府采购机构进行审计、监督。同时理顺各级政府采购机构的行政隶属关系。依法设立与任何行政机关均不存在隶属关系的集中采购机构,充分保障其享有独立的事业法人资格。集中采购机构应直属同级人民政府,对政府负责,向政府报告工作,接受同级人民代表大会及其常务委员会、同级政府财政部门的监督,人事、党务、经费完全独立,最大限度确保集采机构工作免受行政干预困扰。

  三、完善政府采购体制的法律法规

  当前,我国已经启动《WTO政府采购协议》谈判,按照与国际接轨的要求,建立一个完善统一的政府采购法律体系已刻不容缓。当前,我国《政府采购法》与《招标投标法》不统一,中央财经大学法学院教授曹富国在《公共采购法视野下“两法”关系之协调监管论与区别立法问题》一文中指出,在“两法”关系问题上,为数不多的讨论都在试图用一个法包含另一个法,或者讨论哪个法是程序法或实体法。他认为应以统一政府采购法或公共采购法的概念来看待“两法”关系,即它们都是实质意义上的公共采购法。从我国政府采购法立法史或是从法律关于监管权的分配来看,适用范围上的冲突与部门之间监管权的分配紧密联系,在一定程度上是由监管权冲突所造成的。因此,一种协调“两法”关系的思路是协调部门之间关于监管权的冲突,从而使对法律的解释和适用达到统一与和谐。

  另外,更要做好相关配套制度的改革,比如政府采购回避制度、采购保证金制度、财务预算制度、金库制度、结算制度等。

  四、建立公开化的政府采购体系

  日前的官车采购“宝马”事件在老百姓之间一石激起千层浪,公众质询的焦点集中于政府采购国货不足与政府采购缺乏监督与公开透明化。“花纳税人的钱,要让纳税人看得见,还要接受纳税人的评议。”这就要求政府采购必须公开化。

  政府采购信息公开化是政府信息公开的一部分。从广义上讲指一切有关政府采购行为的立法,政府采购活动的所有信息都应该向全社会公开,《WTO政府采购协议》的序言就明确要求政府采购法律、规章、程序与惯例应予以透明化;从狭义上讲,指采购人、采购机构或者代理机构应依据法定条件要求,向供应商及社会公布真实全面的政府采购信息。政府采购信息公开是政府的职责,是一种义务;同时也是供应商的一项权利,是知情权的体现,它是民主管理的必要途径,也是反腐倡廉的有效武器。因此,我们既要重视采购信息公开化本身蕴涵的意义,也要设计合理有效的制度体系来加以保证实施。

  政府采购信息公开的体系应有以下几个方面组成:

  1、政府采购信息公开化的内容。政府采购信息公开应该包括,政府采购法律制度、采购信息、采购供应商资格审查方法和标准,开标的程序、评标方法、程序和标准,中标结果、政府采购结果、政府采购记录,纠纷制度及处理结果,等等。因此,应该尽快制定相关法律,对此加以明确规定,以便在实践中方便采购人具体操作。

  2、政府采购信息公开化的方式。立法规定了采购人应该主动将采购信息完整、快速地向社会公众公开。在实践中,政府采购信息若向全社会公开可能会造成负面影响,但不对特定群体公开又显失公平,这种两难局面的解决方法就是依法确定特定情况下采购信息可以针对特定利害关系人公开的方式。对特定利害关系人公开指:“公开的对象,仅限于和公开的资料、信息、消息有利害关系的特定人。”此外,采购人除了主动公开方式外,也可以采取依申请公开的方式。

  3、要推进公共采购信息化建设,搭建全国统一的电子化公共采购平台,形成统一的采购大市场。电子化公共采购是全球公共采购发展的必然趋势,韩国、美国,加拿大、新加坡等国家的电子化公共采购系统已建设得十分完善,并取得良好的社会效益和经济效益。据报道,目前韩国已有3万个公共机构、20万公务员和11万个注册供应商在使用电子公共采购系统,每年完成430亿美元交易额。我国公共采购电子化的建设,应改变目前这种“各自为政”、“信息孤岛”的局面,这就需要先行统一数据、统一标准、统一商品库、供应商库、专家库等资源、统一安全机制等。在更高层面上做到统一,实现各级政府采购机构之间的信息资源共享,使公共采购数据最终成为国家决策的重要依据,为从源头上抑制腐败和建设阳光政府提供措施保障。


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