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如何进一步规范和减少分散采购行为

2010-06-24 10:38 【 】【我要纠错

  财政部《2009年政府采购工作要点》强调今年必须做好的八项工作中,进一步突出了要强化集中采购监管与操作的执行力度,使得集中采购行为成为各级财政部门在实行政府采购行为过程中首要重视的采购方式。然而由于法律、法规对具体实施过程中的不同采购规模和采购方式,没有作出明确详细的程序规定,特别对采购方式只按照采购规模大小确立集中采购和分散采购等形式,使得少数采购单位或经办人员有意或无意的曲解法律相关规定,人为分割采购环节,变通采购程序,规避法律、法规的规范,出现一些违规、违纪行为。尤其在县级基层部门,采购规模大多偏小,需求相对零杂,这种情况下更容易滋生不规范的采购行为。例如人为切割集中采购规模,加大分散采购量,变网上询价为自行定价,管、采分离执行困难等等,这些都需要我们在实践中不断强化对《政府采购法》的认识和宣传,加大管理力度,进一步减少和完善分散采购行为,提高财政资金的使用效率。

  不规范采购行为的具体表现及产生的原因

  近年来,随着《政府采购法》及财政部三个部长令的颁布实施,各地、各级财政部门在法律、法规允许范围内,进一步完善工作办法,监督采购过程,使得政府采购行为不断趋于程式化、规范化、科学化,各地都根据当地经济发展状况,制定了《政府集中采购目录及政府采购限额标准》,使得集中采购变得“有法可依”,然而实践中有些项目的政府采购行为受多种因素影响,确实无法实施集中采购,于是分散采购就成为法律、法规允许的合法采购方式,这也为一些不法采购行为提供了政策空档,产生了变不法采购为合法采购的保护伞。针对实践中存在的现状,分析其产生的原因,不外乎以下几种可能:一是对法律、法规的规定存在理解上的偏差。由于客观原因,在目前情况下,大部分县级政府采购部门还很少实行管、采分离制度。少数人由于素质不高,对《政府采购法》理解不深,片面认为分散采购就是因为规模小,数额低,无法委托政府采购代理部门,而应该由采购单位自行组织采购,于是更进一步意义上说,自行采购也就变成了自由采购。这种不规范行为在现实中虽然存在,但相对来说没有太大的危害,因为其主观出发点比较单纯,在很大程度上还没有完全脱离政府采购监管部门的掌控范围,有时候也会主动置于代理机构指导之下进行。例如笔者所在县的政府采购部门规定:50万元以上采购规模,必须实行公开招标采购方式,10万元以上项目必须实行网上询价等方式进行。而某县级采购单位,为组建一培训机构,通过集中采购方式购置了80万元的电脑设备,在实施过程中,由于某些特殊原因,需另外采购约十多万元的耗材,于是该学校便自行组织人员采购,为减少盲目性,采购人员主动将信息在当地政府采购网上公布,并通过搜索与其电脑供应商相关联的供应单位建立了采购协议,自行完成了采购行为。虽然表面上看其后续采购行为程序合法,目的明确,但由于其整个采购计划及方案都一直游离于政府采购管理部门的监督之外,因此从实质上说,这种采购方式并不符合《政府采购法》规定的分散采购规定;二是对法律、法规的相关规定理解的很透彻,而因此有意识的在采购环节上做手脚,达到规避法律、法规调整,实现自由采购的目的,这种采购方式具有较大的危害性。实践中,少数不法供应商或采购单位,相互串通,采取化整为零、有意少做预算、临时增设技术障碍,恶意指定规格、品牌产品、设定服务陷阱等多种手段,人为控制采购标准,使采购规模因达不到规定的集中采购限额而被迫采取分散采购方式,并且在后续的采购行为中,运用技术手段掺杂使假,进人情货,购质次价高产品等等;三是少数采购单位,更改采购预算,故意拆细采购数额或采购品种,重复启动政府采购集中招标机制,导致政府采购成本增高,使得政府采购管理部门不得不放弃集中采购,实行分散采购;加上少数管理部门的工作人员责任心不强,对分散采购规定认识不足,怕麻烦,于是自行授权采购单位自己组织采购,于是分散采购也就变成了名副其实的自由采购。

  如何进一步规范和减少分散采购行为

  分散采购由于规模小,采购主体复杂,客观上造成了采购成本增高,资金节约率降低,据有关资料显示,各地政府采购过程中,采取集中采购方式,其资金节约率一般都高于10%,而分散采购最多也只达到集中采购的一半左右,按一般的县级部门每年政府采购规模一亿元计算,则集中采购可节约资金1000万元以上,而分散采购最多不到500万元,悬殊甚大,因此应尽量减少和规范分散采购行为。按照《政府采购法》第七条的相关规定,分散采购其实也是法律规定的采购方式之一,只是需要有严格的限制条件;另外《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中也对分散采购的条件、程序以及相关管理措施等都作了详细规定,采购人不符合相应条件的,则必须委托政府采购代理机构组织实施,同时对分散采购标的,要按照法定程序予以规范运行。为此,针对以上出现的问题,笔者认为必须采取以下几点措施予以规范:一是提高人员素质。增强管、采人员对政府采购法律、法规的认识。加大培训力度,增加专业人员,尽量使这项工作有相对稳定的工作机构和人员负责,确保熟练掌握政策范围;二是硬化预算约束。严格按照年初制定的采购预算执行,中途需要追加、调整预算的,也必须按照部门财政预算一样程序,履行相关手续后予以调整追加,否则不予批准。同时对符合分散采购要求的采购项目,要严格按照法律、法规规定的程序实行网上信息公开,绝不允许采购单位串通供应商自行设计采、供方案,更不能出现供应商一手托两家的采、供模式;三是加大集中支付。少数单位之所以能利用政策空挡,拆细采购规模,人为增加分散采购范围,很大程度上是由于采购资金未能实行集中支付,使得采、供双方可自行接洽,进而出现一些违法、违纪行为。实践中,各地政府采购部门要尽快完善管、采分离制度,财政部门认真负起监督管理职责,将采购行为通过引入竞争方式,委托专门代理机构操作,同时将国库集中支付的限额尽量压低,把集中支付率当成一种硬性指标下达到每个采购单位,以确保从源头上控制分散采购可能导致的不规范运行现象。


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